《洪范》八政，一曰食，二曰货。食谓农殖嘉谷可食之物，货谓布帛可衣，及金、刀、鱼、贝，所以分财布利通有无者也。二者，生民之本，兴自神农之世。“斫木为耜煣木为耒，耒耨之利以教天下”，而食足；“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”，而货通。食足货通，然后国实民富，而教化成。黄帝以下“通其变，使民不倦”。尧命四子以“敬授民时”，舜命后稷以“黎民祖饥”，是为政首。禹平洪水，定九州，制土田，各因所生远近，赋入贡棐，茂迁有无，万国作乂。殷周之盛，《诗》、《书》所述，要在安民，富而教之。故《易》称：“天地之大德曰生，圣人之大宝曰位；何以守位曰仁，何以聚人曰财。”财者，帝王所以聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民之本也。故曰：“不患寡而患不均，不患贫而患不安；盖均亡贫，和亡寡，安亡倾。”是以圣王域民，筑城郭以居之；制庐井以均之；开市肆以通之；设庠序以教之；士、农、工、商，四人有业。学以居位曰士，辟土殖谷曰农，作巧成器曰工，通财鬻货曰商。圣王量能授事，四民陈力受职，故朝亡废官，邑亡敖民，地亡旷土。
《洪范》的八种政务官员中，一是管民食的官，二是管财货的官。食是指农民生产的可以吃的好谷，货是指可穿的布帛，以及金刀龟贝，用来分配财产扩散利益以通有无。遣两者，是人民生活的根本，从神农的时代就开始兴起。“砍下木头作为耜，弄弯木头作为耒，把耒耨的好处传给天下”，这样食物就充足了；“到中午时就形成了集市，招来天下的人民，聚积天下的货物，交换后就走开，使他们各自得到自己想要的东西”，这样财物就流通了。食物充足货物流通，然后国家充实人民富足，这样政教风化就形成了。黄帝以下“为百姓变通，使他们不感到厌倦”。尧帝命令羲仲、羲叔、和仲、和叔四人“把天时节令告诉给人民”，舜帝在“百姓开始饥饿”时任命后稷，把造作为政治的首位。大禹平定了洪水，安定了九州，规范了田地，各自根据所出生的远近，把田赋交到盛贡物的椭圆竹器中，劝勉天下交换有无，万国就得到治理。商、周的强盛，《诗》和《书》上有所记述，主要在于安定百姓，使他们富足后再来加以教育。所以《易》上称“天地的大德是生命，圣人最宝贵的事物是帝位；怎么守住帝位叫仁，怎么聚积人叫财。”财物，是帝王用来聚积人员保守帝位，抚养群众，顺从上天的恩德，治理国家安定人民的根本。所以说：“不担心少而担心不平均，不担心贫苦而担心不安定；因为平均了就没有贫苦，协调了就没有多寡，安定了就不会倾覆。”因此英明的君王界定百姓，就建筑城邑让他们居住，在井田中建屋庐使他们平均，开设市场使他们进行财物流通，设立学校来教育他们；士、农、工、商，四种人有自己的事业。学习后来做官叫士，开辟土地生产谷物叫农，利用技术制成器物叫工，流通财物买卖货物叫商。英明的君王根据才能授予官职，四种人根据自己的力量承受职责，所以朝廷没有荒废的官员，城邑没有闲游的人，地上没有荒芜的田地。
理民之道，地著为本。故必建步立亩，正其经界。六尺为步，步百为亩，亩百为夫，夫三为屋，屋三为井，井方一里，是为九夫。八家共之，各受私田百亩，公田十亩，是为八百八十亩，余二十亩以为庐舍。出入相友，守望相助，疾病相救，民是以和睦，而教化齐同，力役生产可得而平也。
治理人民的方法，使他们定居一地是根本。所以一定要建立步来设置田亩，纠正土地的分界。六尺作为一步，百步是一亩，百亩是一夫，三夫是一屋，三屋是一井，井的方圆是一里，就是九夫。八家共同拥有它，各自接受百亩私田，十亩公田，这是八百八十亩，剩下二十亩作为屋舍。进出互相是朋友，守卫和了望互相帮助，有疾病就互相救护，人民因此和睦，而且政教风化统一，劳役生产可以得到且平均。
民受田：上田夫百亩，中田夫二百亩，下田夫三百亩。岁耕种者为不易上田；休一岁者为一易中田；休二岁者为再易下田，三岁更耕之，自爰其处。农民户人己受田，其家众男为余夫，亦以口受田如比。士、工、商家受田，五口乃当农夫一人。此谓平土可以为法者也。若山林、薮泽、原陵、淳卤之地，各以肥硗多少为差。有赋有税。税谓公田什一及工、商、衡虞之人也。赋共车马、兵甲、士徒之役，充实府库、赐予之用。税给郊、社、宗庙、百神之祀，天子奉养、百官禄食庶事之费。民年二十受田，六十归田。七十以上，上所养也；十岁以下，上所长也；十一以上，上所强也。种谷必杂五种，以备灾害。田中不得有树，用妨五谷。力耕数耘，收获如寇盗之至。还庐树桑，菜茹有畦，瓜瓠、果蓏殖于疆易。鸡、豚、狗、彘毋失其时，女修蚕织，则五十可以衣帛，七十可以食肉。
百姓接受田地，好田是一百亩，中田就是二百亩，差田就是三百亩。每年耕种的人不交换好田；休耕一年的交换一次中田；休耕两年的交换两次差田，三年就交换耕种，自行改变位置。农民户主自己接受田亩，他家中的其他男子是余夫，也按比例依照人分田。士、工、商家裹分田，五个人才相当于农夫一人。这是说在平原上可以作为法则的。如果是山地、林地、大湖、丘陵、盐碱浸渍之地，就各按肥沃贫瘠的程度作为等级。有赋有税。税是公田的十分之一以及工、商、衡、虞的收入。赋是供给车马铵甲兵器士兵的劳役，充实官府储存财物兵甲的仓库以及赏赐之用。税用来供给郊祭宗庙百神，天子供养百官薪俸食物以及众事的费用。百姓年龄满二十就分田，六十就归还田亩。七十岁以上，是皇上所来奉养的；十岁以下，是皇上所要抚养的；十一岁以上，是皇上所要使他们强壮的。种谷一定要夹杂五谷，以防备灾害。田中不能有树，以免妨碍五谷。勤奋耕耘，收获时就像盗贼要来了。围绕庐舍种植桑树，菜地有田垄，瓜果类作物种植在田边，养殖鸡、猪、狗、彘不要误时，女子进行蚕织，那么五十岁就可以穿帛布，七十岁可以吃肉。
在野曰庐，在邑曰里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为常，五常为州，五州为乡。乡，万二千五百户也。邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也。于是里有序而乡有庠。序以明教，庠则行礼而视化焉。春令民毕出在野，冬则毕入于邑。其《诗》曰：“四之日举止，同我妇子，馌彼南亩。”又曰：“十月蟋蟀，入我床下”，“嗟我妇子，聿为改岁，入此室处。”所以顺阴阳，备寇贼，习礼文也。春将出民，里胥平旦坐于右塾，邻长坐于左塾，毕出然后归，夕亦如之。入者必持薪樵，轻重相分，班白不提挈。冬，民既入，妇人同巷，相从夜绩，女工一月得四十五日。必相从者，所以省费燎火，同巧拙而合习俗也。男女有不得其所者，因相与歌咏，各言其伤。
屋在田野中叫庐，在人们聚居的地方叫里。五家成为一邻，五邻成为一里，四里成为一族，五族形成一党，五党形成一州，五州形成一乡。一乡，有一万二千五百户。一邻的首长官位是下士，从这往上，官位稍加一级，到乡一级的官位就是卿了。这样里有序，乡有庠。序是用来彰明教化，庠则是用来演习礼仪以示范教化。春天命令百姓全都到田野里去，冬天全到邑中去。《诗》这样说：“四月的时候动腿，带上妇人孩子，把饭送给南面田里的人吃。”又说：“十月的时候，蟋蟀躲到我的床底下，把妇人孩子唤来，告诉他们一年快完了，可以走进屋子里了。”这是用来顺应阴阳，防备贼寇，学习礼节仪式。春天，人们将出去，里胥清晨坐在右边的房屋，一邻之长坐在左边的房屋，等人们全走了然后回来，晚上也是这样。回来的人一定要拿着柴火，按照轻重分开，头发斑白的人不提柴禾。冬天，人们已经回来了，妇人们同在一个屋子里，一起在夜晚织布，女工一个月早晚共有四十五个工作曰。一定要在一块，是为了节省火炬的费用，使技术高明和笨拙的一样，使习俗相合。男女中有没有完成他所应完成的，就互相唱歌，进行讽刺。
是月，余子亦在于序室。八岁入小学，学六甲、五方、书计之事，始知室家长幼之节。十五入大学，学先圣礼乐，而知朝廷君臣之礼。其有秀异者，移乡学于庠序。庠序之异者，移国学于少学。诸侯岁贡小学之异者于天子，学于大学，命曰造士。行同能偶，则别之以射，然后爵命焉。
这个月，不去劳役的男子也在学堂裹。八岁进入小学，学习用天干地支相配计算时日以及各方的文字与筹算，开始知道家中长幼的礼节。十五岁进入大学，学习前代圣人的礼乐，就知道了朝廷中君臣的礼仪。其中有杰出的学生，就从乡学转移到庠序；庠序中杰出的，就从国学转移到少学。诸侯每年把少学中杰出的学生推荐给天子，在大学裹学习，叫做造士。在同辈中有才能的，就另外用射来考试，然后任命爵位。
孟春之月，群居者将散，行人振木鐸徇于路以采诗，献之大师，比其音律，以闻于天子。故曰王者不窥牖户而知天下。此先王制土处民，富而教之之大略也。故孔子曰：“道千乘之国，敬事而信，节用而爱人，使民以时。”故民皆劝功乐业，先公而后私。其《诗》曰：“有渰凄凄，兴云祁祁，雨我公田，遂及我私。”民三年耕，则余一年之畜。衣食足而知荣辱，廉让生而争讼息，故三载考绩。孔子曰：“苟有用我者，期月而已可也，三年有成”，成此功也。三考黜陟，馀三年食，进业曰登；再登曰平，馀六年食；三登曰泰平，二十七岁，遗九年食。然后王德流洽，礼乐成焉。故曰“如有王者，必世而后仁”，繇此道也。
孟春的时候，居住在一起的人们将要分散，有人摇着大铃巡走于路上，来采集民间歌谣，献给掌管音律的大师，把音律排列在一起，告诉天子。所以说做君王的人不用察看千家万户就能知道天下的事情。这就是先代帝王按土地的优劣分等级安置人民使他们富裕后再来教育的大方针。所以孔子说：“治理有一千辆车的国家，谨慎办事，讲求信用，节约开支，爱护人民，在合适的时候役使人民。”因此百姓都努力立功，乐于本业，先公而后私。《诗》上这么说：“阴云慢慢升起，雨慢慢落下，先落到公田里，再顺便落到我的私田。”百姓耕种三年，就留一年蓄养。衣服食物充足了，才知道光荣和耻辱，廉洁、谦让产生，争斗、官司就停止了，所以三年考察一次功绩。孔子说：“如果有用我的人，一年便差不多了，三年便会取得成功”，就是成就这样的功业。三年考核一次，决定降免或提升，遣留三年的食物，把生产东西上交叫登；登两次叫平，留下六年食物；登三次叫泰平，二十七年，留下九年食物。然后至高无上的道德流行，礼乐行成。所以说“如有称王的人，一定要经过三十年后，仁政才形成”，就是根据这个道理。
周室既衰，暴君污吏慢其经界，徭役横作，政令不信，上下相诈，公田不治。故鲁宣公“初税亩”，《春秋》讥焉。于是上贪民怨，灾害生而祸乱作。
周室衰落后，暴君污吏忽视他们的国界，徭役泛滥，政令没有信用，上下的人相互欺诈，公田没有人去耕作。所以鲁宣公的“初税亩”，遭到《春秋》的讥刺。于是在上位的人贪婪，百姓产生怨恨，灾害一发生，祸乱就起来了。
陵夷至于战国，贵诈力而贱仁谊，先富有而后礼让。是时，李悝为魏文侯作尽地力之教，以为地方百里，提封九百顷，除山泽、邑居参分去一，为田六百万亩，治田勤谨则亩益三升，不勤则损亦如之。地方百里之增减，辄为粟百八十万石矣。又曰：籴甚贵伤民，甚贱伤农。民伤则离散，农伤则国贫，故甚贵与甚贱，其伤一也。善为国者，使民毋伤而农益劝。今一夫挟五口，治田百亩，岁收亩一石半，为粟百五十石，除十一之税十五石，余百三十五石。食，人月一石半，五人终岁为粟九十石，余有四十五石。石三十，为钱千三百五十，除社闾尝新、春秋之祠，用钱三百，余千五十。衣，人率用钱三百，五人终岁用千五百，不足四百五十。不幸疾病死丧之费，及上赋敛，又未与此。此农夫所以常困，有不劝耕之心，而令籴至于甚贵者也。是故善平籴者，必谨观岁有上、中、下孰。上孰其收自四，余四百石；中孰自三，余三百石；下孰自倍，余百石。小饥则收百石，中饥七十石，大饥三十石，故大孰则上籴三而舍一，中孰则籴二，下孰则籴一，使民适足，贾平则止。小饥则发小孰之所敛、中饥则发中孰之所敛、大饥则发大孰之所敛而粜之。故虽遇饥馑、水旱，籴不贵而民不散，取有余以补不足也。行之魏国，国以富强。
周室衰落到了战国时代，推崇诈伪和暴力而轻视仁义，以物质充足为先，以礼貌谦让为后。这个时候，李悝为魏文侯制定了充分利用土地生产能力的教令，认为土地方圆百里，总共有九万顷，除去山地大湖村居所占的三分之一，还有田亩六百万亩，耕耘田地勤奋小心则每亩加收三斗，不勤奋那么也减去三斗。方圆百里土地上的粮食增减一下，就是一百八十万石粟。又买进谷物太贵会伤害士、工、商，太便宜又会伤害农民；士、工、商受到伤害，就会出现离散，农民受到伤害就会出现国家贫困。因此太贵和太便宜，一定要伤害一方。善于治理国家的，使士、工、商不受到伤害而使农民更加勤勉。现在一个带着五口人的户主，种地百亩，一年的收成是一亩一石半，打成粟是一百五十石，除去十分之一的税十五石，还剩下一百三十五石。食用，一个人一月要一石半，五个人一年要九十石粟，还剩四十五石。卖去三十石，得到一千三百五十钱，除去社间尝食新收获的五谷以及春秋的祭祀，用去三百钱，还剩一千零五十钱。穿衣，一个人大致用钱三百，五个人全年用钱一千五百，差四百五十钱。不幸有疾病死丧的费用，及上交赋税，还没算在这裹面。造就是农民所以经常贫困，没有勤勉耕种的心思，而使谷物买进太贵的原因。因此善于按平价购粮储存的人，一定小心观察每年有上、中、下三种成熟程度，、上熟能收到原来的四倍，最后剩四百石；中熟收获是原来的三倍，最后还剩三百石；下熟是原来的一倍，最后还剩一百石。小饥荒能收一百石，中饥荒能收到七十石，大饥荒能收到二十石。所以丰收之年则用上熟年的政策买入一般年景三倍的粮食而留一份给百姓，中熟之年则买入二倍，下熟之年则买入一倍，使百姓合适满足，粮价平均饥荒的现象就中止了。小饥荒时就发放小熟时所征的赋税，中饥荒就发放中熟时所征的赋税，大饥荒时就发放大熟时所征的赋税，去卖掉它们。所以，即使遇到荒年和水旱灾害，所买进的不贵就不会造成士、工、商离散，用有余的去补充不足的。把它在魏国实行，国家得以富强。
及秦孝公用商君，坏井田，开阡陌，急耕战之赏，虽非古道，犹以务本之故，倾邻国而雄诸侯。然王制遂灭，僭差亡度。庶人之富者累巨万，而贫者食糟糠；有国强者兼州域，而弱者丧社稷。至于始皇，遂并天下，内兴功作，外攘夷狄，收泰半之赋，发闾左之戍。男子力耕不足粮饷，女子纺绩不足衣服。竭天下之资财以奉其政，犹未足以澹其欲也。海内愁怨，遂用溃畔。
等到秦孝公任用商鞅，破坏井田，开辟田问的通道，以耕田和作战的赏赐作为急迫的事情，即使不是古代的方法，但仍以致力于根本的缘故，倾轧邻近国家而雄霸诸侯。但王朝的制度便不复存在，超越等级没有了节制。百姓中富有的人积累了大量的财富，而贫苦的人却以糟糠为食；强大的国家兼吞州县，弱小的丧失了社稷。到了秦始皇的时候，便吞并天下，内部大兴土木，外面排斥夷狄，收取过半的赋税，征发居里门左侧的平民去防守边疆。男子用力耕种不足以自给，女子纺织不足以供穿着。竭尽天下的资金财产来奉行他的政策，还不足以满足他的欲望。海内的人悲愤，于是开始逃离叛乱。
汉兴，接秦之敝，诸侯并起，民失作业而大饥馑。凡米石五千，人相食，死者过半。高祖乃令民得卖子，就食蜀、汉。天下既定，民亡盖臧，自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。上于是约法省禁，轻田租，十五而税一，量吏禄，度官用，以赋于民。而山川、园池、市肆租税之入，自天子以至封君汤沐邑，皆各为私奉养，不领于天子之经费。漕转关东粟以给中都官，岁不过数十万石。孝惠、高后之间，衣食滋殖。文帝即位，躬修俭节，思安百姓。时民近战国，皆背本趋末，贾谊说上曰：
汉朝建立后，承接了秦朝的弊端，诸侯共同起事，百姓失掉了所从事的工作，出现大荒年。大凡米一石要五千钱，人吃人，死的人过半数。高祖乃命百姓卖掉孩子，到蜀、汉去生活。天下平定后，百姓没有东西可以储藏，从天子不能具备纯色的四匹马，到将相有的衹能乘坐牛车。皇上于是颁布法令约束节俭，减轻田租，收取十五分之一的税，根据官薪和政府的开支，向百姓收取赋税。但山川I园池市场租税的收入，从天子到受封邑者的私邑，都各自自己供给，不向天子领取平常的费用。用水道运输关东的粟到京师给各官府，一年不超过几十万石。孝惠帝、高后的时代，衣物和食物逐渐增多。文帝即位后，亲自实行节俭，为百姓安定操劳。当时人民都离战国时不远，都背弃根本，趋向末端，贾谊劝谏皇上说：
管子曰：“仓廪实而知礼节。”民不足而可治者，自古及今，未之尝闻。古之人曰：“一夫不耕，或受之饥；一女不织，或受之寒。”生之有时，而用之亡度，则物力必屈。古之治天下，至孅至悉也，故其畜积足恃。今背本而趋末，食者甚众，是天下之大残也；淫侈之俗，日日以长，是天下之大贼也。残贼公行，莫之或止；大命将泛，莫之振救。生之者甚少而靡之者甚多，天下财产何得不蹶！汉之为汉几四十年矣，公私之积犹可哀痛。失时不雨，民且狼顾；岁恶不入，请卖爵、子。既闻耳矣，安有为天下阽危者若是而上不惊者！
管仲说：“仓库充足后才知道礼节”。百姓物资不充足而可治理的，从古代到现在，还没曾听说过。古代的人说：“一个男子不耕种，就有人受到饥饿；一个妇女不纺织，就有人要受到寒冷。”生产物资有季节，而使用却没有节制，那么物资一定会穷尽。古代治理天下，相当细致和全面，所以他们的积蓄足以放心。现在背弃根本，趋向末端，吃闲饭的人相当多，这是天下最大的伤害；过分奢侈的风俗，一天一天地增长，这是天下最大的害处。残忍暴虐的行为公开进行，没有人来制止；国家大命将倾覆，没有人来拯救。生产的人更加减少而浪费的人更多，天下的财产怎么能不竭尽呢？汉朝建立近四十年了，公家和私人的积累尤其值得哀痛。该下雨的时候不下雨，百姓就要感到畏惧；年成很坏没有收入，就要卖官位和孩子。听说了这些，哪裹有治理天下面临危险像这样但皇上仍不震惊的呢！
世之有饥穰，天之行也，禹、汤被之矣。即不幸有方二三千里之旱，国胡以相恤？卒然边境有急，数十百万之众，国胡以馈之？兵旱相乘，天下大屈，有勇力者聚徒而衡击，罢夫赢老易子而咬其骨。政治未毕通也，远方之能疑者并举而争起矣，乃骇而图之，岂将有及乎？
世上有荒年，这是上天的安排，大禹、商汤已遭受到了。假使不幸有方圆二、三千里的旱灾，国家用什么去救济？突然边境上有急事，几十万上百万的军队，国家拿什么作为粮饷？战争和旱灾同时发生，天下就会相当穷困，有勇力的人聚众闸事，疲惫的男子衰弱的老人交换孩子而咬他们的骨头。政治不一定行得通，远方的和君主相比拟的人一同争着起事，于是惊骇着去图划这件事，难道还来得及吗？
夫积贮者，天下之大命也。苟粟多而财有余，何为而不成？以攻则取，以守则固，以战则胜。怀敌附远，何招而不至？今殴民而归之农，皆著于本，使天下各食基力，末技游食之民转而缘南亩，则畜积足而人乐其所矣。可以为富安天下，而直为此廪廪也，窃为陛下惜之！
积累贮藏，是天下的大命。如果粟多而且财物有余，干什么事不成功呢？进攻就能夺取，防守就会坚固，进行战争就取得胜利。使敌人归顺，使远方的人归附，招集什么而不到来呢？现在驱逐百姓回归到农业，都附着于根本，使天下的人各自依靠自己的力量获得食物，工商业不务农而食的人转向农作，那么积蓄充足，人人高兴自己所从事的事。可以使天下富强安定，却形成这样一种危险局面，臣私下为陛下惋惜！
于是上感谊言，始开籍田，躬耕以劝百姓。晁错复说上曰：
于是皇上为买谊的话所感动，就开始设置籍田，亲自耕种来勉励百姓。晁错又劝说皇上道：
圣王在上而民不冻饥者，非能耕而食之，织而衣之也，为开其资财之道也。故尧、禹有九年之水，汤有七年之旱，而国亡捐瘠者，以畜积多而备先具也。今海内为一，土地人民之众不避汤、禹，加以亡天灾数年之水旱，而畜积未及者，何也？地有遗利，民有余力，生谷之土未尽垦，山泽之利未尽出也，游食之民未尽归农也。民贫，则奸邪生。贫生于不足，不足生于不农，不农则不地著，不地著则离乡轻家，民如鸟兽，虽有高城深池，严法重刑，犹不能禁也。
英明君王在上位而百姓不感到寒冷饥饿，不是耕种而使他们有吃的，纺织而使他们有穿的，而是为他们开辟积累财物的道路。所以尧帝、禹帝有九年的水灾，商汤有七年的旱灾，但国家没有因饥饿而死的人。这是因为积蓄多而防备已先具有了。现在国家统一，土地和人121的数量不比商汤、大禹时候少，加上没有天灾和几年的水旱灾害，但积蓄却不充足，这是什么道理？土地上有剩余的利润，百姓有剩余的力气，生产谷物的土地没有得到全面开垦，山地大湖的资源没有完全开发出来，不务农而食的人没有完全回到农业上去。人民贫苦，那么邪恶就出现。贫苦产生于不充足，不充足产生于不务农，不务农就不依附土地，不依附土地就会离开家乡轻视家庭，百姓就像鸟兽，即使有高墙深池，严刑峻法，仍不能加以禁止。
夫寒之于衣，不待轻暖；饥之于食，不待甘旨；饥寒至身，不顾廉耻。人情，一日不再食则饥，终岁不制衣则寒。夫腹饥不得食，肤寒不得衣，虽慈母不能保其子，君安能以有其民哉！明主知其然也，故务民于农桑，薄赋敛，广畜积，以实仓廪，备水旱，故民可得而有也。
寒冷的时候，对于衣服不要求华丽；饥饿时，对于食物不求甘美；饥饿寒冷到来了，就不顾廉耻。人的本性是一天不吃两餐就饿，整年不制作衣服就寒冷。腹内饥饿得不到食物，皮肤寒冷得不到衣服，即使是慈母也不能保护她的孩子，君主怎么能拥有他的人民！英明的君主知道这回事，所以要求人民致力于农业和桑业，减轻赋税，增加积蓄，来充实仓库，防备水旱灾害，所以就可以得到并拥有百姓了。
民者，在上所以牧之，趋利如水走下，四方忘择也。夫珠玉金银，饥不可食，寒不可衣，然而众贵之者，以上用之故也。其为物轻微易臧，在于把握，可以周海内而亡饥寒之患。此令臣轻背其主，而民易去其乡，盗贼有所劝，亡逃者得轻资也。粟米布帛生于地，长于时，聚于力，非可一日成也；数石之重，中人弗胜，不为奸邪所利，一日弗得而饥寒至。是故明君贵五谷而贱金玉。
人民，在上位的之所以要控制他们，是因为他们追逐利益就像水往下流，四方没有选择。珠玉金银，饿了不能吃，冷了不能穿，但众人都以它们为贵，是因为在上位的人使用了它们的缘故。它们作为货币又轻又小，容易收藏，可以拿在手裹，周游海内而没有饥饿寒冷的忧患。这使大臣轻易背弃他的主上，百姓容易离开他们的家乡，盗贼受到鼓励，逃亡的人有了便于携带的财物。粟米布帛生长于土地，按季节生长，在市场上聚合，不是可以在一天之内能成的；几石的重量，一般的人不能负担，不被邪恶的人所利用，一天得不到，饥寒就要到了。因此英明的君主重视五谷而轻视金玉。
今农夫五口之家，其服役者不下二人，其能耕者不过百亩，百亩之收不过百石。春耕、夏耘，秋获、冬藏，伐薪樵，治官府，给徭役；春不得避风尘，夏不得避暑热，秋不得避阴雨，冬不得避寒冻，四时之间亡日休息；又私自送往迎来，吊死问疾，养孤长幼在其中。勤苦如此，尚复被水旱之灾，急政暴赋，赋敛不时，朝令而暮当具。有者半贾而卖，亡者取倍称之息，于是有卖田宅、鬻子孙以偿责者矣。而商贾大者积贮倍息，小者坐列贩卖，操其奇赢，日游都市，乘上之急，所卖必倍。故其男不耕耘，女不蚕织，衣必文采，食必梁肉；亡农夫之苦，有仟佰之得。因其富厚，交通王侯，为过吏势，以利相倾；千里游遨，冠盖相望，乘坚策肥，履丝曳缟。此商人所以兼并农人，农人所以流亡者也。
现在一个有五口人的农民家庭，他们山服役的人不少于二人，能耕种的超不过百亩，百亩田的收获超不过百石。春天耕种夏天除草，秋天收获冬天储藏，砍伐薪柴，修理官府，服徭役；春天不能躲避风尘，夏天不能避开暑热，秋天不能避开阴雨，冬天不能躲避寒冻，四季之间没有时间休息；还有私人的送往迎来，吊问死者，探问疾病，抚养孤独、老人、孩子都在其中。勤劳辛苦如此，倘使又遭受到水旱灾害，严峻的政治和残暴的赋税，赋敛不按时间，早晨的命令晚上就更改了。在收租税时只好半价而卖，没有的就要收取两倍的利息等情况，于是就卖田宅和子孙用来偿还债务的人。但商买中大的就积累贮藏获得双倍利息，小的就坐在市场上叫卖，带着他们积累的财产聚藏的货物，天天在都市中游荡，乘着皇上的所急，就加一倍的价卖出他们的东西。所以他们的男子不耕耘，女子不养蚕织布，所穿的一定华丽，吃的一定是美食佳肴；没有农夫的辛苦，却有千百钱的收入。凭着他们的富有，勾结王侯，势力超过官吏，因为利益而相互倾轧；千里游逛，一路上前后不绝，乘着好车驾着好马，穿着丝绸拉着白缯。这就是商人兼并农民，农民流亡的原因。
今法律贱商人，商人已富贵矣；尊农夫，农夫已贫贱矣。故俗之所贵，主之所贱也；吏之所卑，法之所尊也。上下相反，好恶乖迕，而欲国富法立，不可得也。方今之务，莫若使民务农而已矣。欲民务农，在于贵粟；贵粟之道，在于使民以粟为赏罚。今募天下入粟县官，得以拜爵，得以除罪。如此，富人有爵，农民有钱，粟有所渫。夫能入粟以受爵，皆有余者也；取于有余，以供上用，则贫民之赋可损，所谓损有余补不足，令出而民利者也。顺于民心，所补者三：一曰主用足，二曰民赋少，三曰劝农功。今令民有车骑马一匹者，复卒三人。车骑者，天下武备也，故为复卒。神农之教曰：“有石城十仞，汤池百步，带甲百万，而亡粟，弗能守也。”以是观之，粟者，王者大用，政之本务。令民入粟受爵至五大夫以上，乃复一人耳，此其与骑马之功相去远矣。爵者，上之所擅，出于口而亡穷；粟者，民之所种，生于地而不乏。夫得高爵与免罪，人之所甚欲也。使天下人入粟于边，以受爵免罪，不过三岁，塞下之粟必多矣。
现在的法律轻视商人，商人却已富贵；尊崇农夫，农夫却已贫贱了。所以世俗所尊贵的，是君主所轻视的；官吏所贬低的，是法律所尊重的。上下的人思想相反，好恶不同，而想国家富强，法制建立，是不能行的。现在的事情，不如使人民致力于农业。想要人民去致力于农业，在于以粟为贵；以粟为贵的方法是使人们用粟作为赏罚。征求天下把粟交给官府，可以授给爵官，免除罪过。这样的话，富人就有爵位，农民有钱，粟有所分散。能交粟被授予爵位的，都是有富余的；从有富余的人那裹取得，以供给皇上使用，那么贫苦人民的赋税就可减少，造就是所说的减少有富余的来补充不足，命令一颁布百姓就得利。顺应民心，用来补充不足的地方有三：一是君主的花费充足，二是百姓的赋税减少，三是勉励农事。现在法令规定百姓有战马一匹的，可以免除三人的兵役或免纳三人算赋。战马，是天下的武装装备，所以要免服兵役或免纳算赋。神农氏的教导说：“有石头砌成的城墙宽十仞，有宽百步的城池，披着蹬甲的士卒百万，但没有粟，城不能守住。”从造看来，粟，是称王的人最大的需要，政治的根本。让百姓纳粟得到爵位至五大夫以上，才免除一人的徭役，这跟军马的功劳相差很远了。爵位，是皇上所专有的，从口中说出是没有穷尽的；粟，是百姓所种植的，从地上生长不会绝。得到高爵位和免除罪罚，是人非常向往的。使天下人把粟纳给边境军队，用来得到爵位和免除罪罚，不超过三年，边境地区的栗一定很多了。
于是文帝从错之言，令民入粟边，六百石爵上造，稍增至四千石为五大夫，万二千石为大庶长，各以多少级数为差。错复奏言：“陛下幸使天下入粟塞下以拜爵，甚大惠也。窃恐塞卒之食不足用大渫天下粟。边食足以支五岁，可令入粟郡、县矣；足支一岁以上，可时赦，勿收农民租。如此，德泽加于万民，民俞勤农。时有军役，若遭水旱，民不困乏，天下安宁”岁孰且美，则民大富乐矣。”上复从其言，乃下诏赐民十二年租税之半。明年，遂除民田之租税。
于是文帝就听从了晁错的话，叫百姓纳粟给边境，纳六百石爵位是第二等，稍稍增到四千石，爵位是第九等，一万二千石爵位是第c‘八等，各以纳粟多少和爵位等级作为差别。晁错又上奏道：“陛下有幸使天下人纳粟给边境来授爵，恩惠很大。我私下怕守边士卒的食物不足以使又下粟充分分散。边境上的粮食足以支付五年，可命令向郡县纳粟了；足以支持一年以上，可以到时赦免，不收农民田租。这样，恩泽加给万民，人民更加勤勉务农。碰巧有军役，或者遭受水旱灾害，百姓不贫困，天下安宁；每年五谷成熟而且质量很好，那么人民就很富足安乐了。”皇上又听从了他的话，就下韶赏赐人民十二年一半的租税。第二年，就免除了百姓田地的租税。
后十三岁，孝景二年，令民半出田租，三十而税一也。其后，上郡以西旱，复修卖爵令，而裁其贾以招民，及徒复作，得输粟于县官以除罪。始造苑马以广用，宫室、列馆、车马益增修矣。然娄敕有司以农为务，民遂乐业。至武帝之初七十年间，国家亡事，非遇水旱，则民人给家足，都鄙廪庾尽满，而府库余财。京师之钱累百巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，乘牸牝者摈而不得会聚。守闾阎者食粱肉；为吏者长子孙；居官者以为姓号。人人自爱而重犯法，先行谊而黜愧辱焉。于是罔疏而民富，役财骄溢，或至并兼；豪党之徒以武断于乡曲。宗室有土，公卿大夫以下争于奢侈，室庐车服僭上亡限。物盛而衰，固其变也。
过十三年后，到了孝景帝二年，叫百姓出一半的田租，收取三十分之一的税。这之后，上郡以西的地方有旱灾，又重新整治卖爵的法令，减少价格来招揽百姓；至于按刑律服劳役的妇女，可以向县官纳粟以免除罪罚。开始建造苑囿养马以扩大备用，宫室各馆车马加以增建和修理。但屡次命令有关官员以农业作为本业，百姓才渐渐安于本业。到武帝初年的七十年间，国家没有事变，不遭受水旱灾害的话，百姓就可以人人自给家庭自足，京都和封邑的粮仓都全满了，而且官府仓库有了剩余的财物。京师裹的钱积累了上百万，穿钱的绳索腐朽后钱没法计数。京师积累谷物的仓库裹的粟，逐年增积，满仓后就堆积于仓外，腐坏不能食用。百姓街头巷口有马，田间小道上马匹成群，乘母牛的人被排斥不得与众人在一起。看守里门的人食精美的饭食；当官的生长子孙；居官位的以之作为官号。人人自爱而难以犯法，尊崇品行道义而槟弃丑恶的行为。于是法网疏阔而百姓富足，依靠他们的富有而骄傲自满，有的到了兼并土地的地步，豪族之辈凭藉威势在乡里主观妄断曲直。宗室有封邑，公卿大夫以下都争相奢侈，房子车骑服饰犯上没有限度。事物由极盛而转为衰败，本来就是变化的规律。
是后，外事四夷，内兴功利，役费并兴，而民去本。董仲舒说上曰：“《春秋》它谷不书，至于麦禾不成则书之，以此见圣人于五谷最重麦与禾也。今关中俗不好种麦，是岁失《春秋》之所重，而损生民之具也。愿陛下幸诏大司农，使关中民益种宿麦，令毋后时。”又言：“古者税民不过什一，其求易共；使民不过三日，其力易足。民财内足以养老尽孝，外足以事上共税，下足以蓄妻子极爱，故民说从上。至秦则不然，用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民得卖买，富者田连阡陌，贫者无立锥之地。又颛川泽之利，管山林之饶，荒淫越制，逾侈以相高；邑有人君之尊，里有公侯之富，小民安得不困？又加月为更卒，已，复为正，一岁屯戍，一岁力役，三十倍于古；田租口赋，盐铁之利，二十倍于古。或耕豪民之田，见税什五。故贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食。重以贪暴之吏，刑戮妄加，民愁亡聊，亡逃山林，转为盗贼，赭衣半道，断狱岁以千万数。汉兴，循而未改。古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以澹不足，塞并兼之路。盐铁皆归于民。去奴婢，除专杀之威。薄赋敛，省徭役，以宽民力。然后可善治也。”仲舒死后，功费愈甚，天下虚耗，人复相食。
这之后，在外对付四夷，在内讲求功名利欲，劳役和费用一同兴起，而百姓放弃本业。董仲舒劝说皇上道：“《春秋》不记载其他谷物，而麦和稻子没有成熟就加以记载，以此可见圣人对于五谷最重视麦与稻子。现在关中民俗不喜欢种麦子，这一年中失去《春秋》所重视的，而损害了使百姓生活所需具备的物质。愿陛下韶令大司农，使关中的百姓增加隔年熟的麦子的种植，让他们不要误了季节。”又说：“古代官府征收人民的税不过十分之一，他们的要求容易供给；役使人民不过三天，他们需求的劳力容易满足。人民的财力内足以奉养老人，尽到孝心，外足以事奉皇上供给税赋，下足以尽心爱护妻子儿女，所以人们高兴地服从皇上。到了秦朝就不是这样，实行商鞅的法制，改变帝王的制度，废除井田，百姓能够进行贸易，富有的人田地纵横交错，贫困的人没有放下锥子的地方。又独占河流大湖的利益，占有山地森林的富饶，放纵越制，以奢侈相贵；邑中也有人君的尊贵，里中也有公侯的富有，弱小的百姓怎么能不穷困呢？又连月轮番服兵役，完了后，又为中都官服役一年，驻守边境一年，所服的劳役是古代的三十倍；田租人口赋，盐铁的利润，是古代的二十倍。有的人耕种豪民的田地，交纳十分之五的税。所以贫困的人常穿牛马的衣服，食猪狗的食物。又加上贪婪暴虐的官吏，妄自加重刑戮，百姓担忧没有寄托，就逃亡山林，转变为盗贼，囚犯塞满了道路的一半，审判案件一年以千万计数。汉朝建立后，因循不加以改变。古代的井田制虽然难以猝然实行，应尽量接近古制，限制百姓以私人名义占有土地，用来补充不足，并堵住兼并的道路。使盐铁的利润都回到百姓手中。释放奴婢，废除擅自杀人的权威。减轻赋税，减省徭役，来宽松百姓的负担。然后可以很好地加以治理。”董仲舒死后，事情的花费更加多，天下损耗空虚，人又开始相食。
武帝末年，悔征伐之事，乃封丞相为富民侯。下诏曰：“方今之务，在于力农。”以赵过为搜粟都尉。过能为代田，一亩三甽。岁代处，故曰代田，古法也。后稷始甽田，以二耜为耦，广尺、深尺曰甽，长终亩。一亩三甽，一夫三百甽，而播种于甽中。苗生叶以上，稍耨陇草，因贵阝其土以附苗根。故其《诗》曰：“或芸或芓，黍稷儗儗。”芸，除草也。芓，附根也。言苗稍壮，每耨辄附根。比盛暑，陇尽而根深，能风与旱，故儗儗而盛也。其耕耘下种田器，皆有便巧。率十二夫为田一井一屋，故亩五顷，用耦犁，二牛三人，一岁之收常过缦田亩一斛以上，善者倍之。过使教田太常、三辅，大农置工巧奴与从事，为作田器。二千石遣令长、三老、力田及里父老善田者受田器，学耕种养苗状。民或苦少牛，亡以趋泽，故平都令光教过以人挽犁。过奏光以为丞，教民相与庸挽犁。率多人者田日三十亩，少者十三亩，以故田多垦辟。过试以离宫卒田其宫壖地，课得谷皆多旁田，亩一斛以上。令命家田三辅公田，又教边郡及居延城。是后边城、河东、弘农、三辅、太常民皆便代田，用力少而得谷多。
武帝末年，对征伐之事感到后悔，就封丞糊为富民侯。下令说：“目前的要务，在于致力于农业。”任趟过为搜粟都尉。赵过懂得种代田，一亩田开三条垄沟。每年更换垄沟的位置，所以叫代田，是一种古代的方法。后稷时开始在田间开垄沟，用两耜并在一起两人并耕，宽深各一尺叫畎，延长到亩的终端。一亩有三畎，一个劳√J有三百畎，把种子就播洒在畎中。禾苗生长出叶子后，就稍稍除掉垄上的草，顺便把上培附在苘的根上。所以《诗》上就说：“有的拔草，有的培土，黍米和稷米，已是茂盛得很。”芸，是除草。芋，是培土。是说禾苗稍微壮了一点，就常常除草培土，到了盛暑，垄就没有了而根也深了，能经得住风灾和旱灾，所以就很茂盛了。代田耕耘播种的器械，都方便灵巧。大概十二个劳力有田一井一屋，所以一亩有五顷，用两人并耕，二牛三人，一年的收获经常超过不作垄沟耕作的田地每亩达一斛以上，会耕种的甚至达到两倍。赵过就派人教太常、三辅，大司农设立善于制作田器的奴仆来进行工作，制作种田的器械。二千石派遣令长、三老、力田以及里父老中善于种田的人接收种田的器械，学习耕种和培养禾苗的方法。百姓有的苦于没有牛，失去雨后土润及时耕种的农时，所以乎都令光教赵过用人拉犁的方法。赵遇上奏要求任光为丞相，教民相互雇佣来拉犁。人多的大概一天能耕三十亩，少的能耕十三亩，因此田地大多被开垦。赵过用离宫中士卒耕种宫殿内外之间的土地作为试验，打的谷都比别的田每亩多一斛以上。教家田和三辅公田，又教边郡以及居延城。这之后，边境上的城市、河东、弘农、三辅、太常的百姓都认为代田便利，用力少却得到的谷多。
至昭帝时，流民稍还，田野益辟，颇有蓄积。宣帝即位，用吏多选贤良，百姓安土，岁数丰穰，谷至石五钱，农人少利。时大司农中丞耿寿昌以善为算能商功利，得幸于上，五凤中奏言：“故事，岁漕关东谷四百万斛以给京师，用卒六万人。宜籴三辅、弘农、河东、上党、太原郡谷，足供京师，可以省关东漕卒过半。”又白增海租三倍，天子皆从其计。御史大夫萧望之奏言：“故御史属徐宫家在东莱，言往年加海租，鱼不出。长老皆言武帝时县官尝自渔，海鱼不出，后复予民，鱼乃出。夫阴阳之感，物类相应，万事尽然。今寿昌欲近籴漕关内之谷，筑仓治船，费值二万万余，有动众之功，恐生旱气，民被其灾。寿昌习于商功分铢之事，其深计远虑，诚未足任，宜且如故。”上不听。漕事果便，寿昌遂白令边郡皆筑仓，以谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜，名曰常平仓。民便之。上乃下诏，赐寿昌爵关内侯。而蔡癸以好农使劝郡国，至大官。
到昭帝的时候，流亡的百姓渐渐回乡。田野的开辟增多，很有一些积蓄。宣帝即位后，任用官吏多半选用有德行的人，百姓安于本土，每年的收入丰盛，谷价到每石五钱，农民利益很少。当时大司农中丞耿寿昌善于计算和测量，能计算工程用工多少，受到皇上的宠幸，五凤年间上奏道：“按旧例，每年水运关东的谷四百万斛来供给京师，用士卒六万人。应买入三辅、弘农、河东、上党、太原郡的谷足以供应京师，可以节省关东水运的士卒一半多。”又请示增加海租三倍，天子都依从他的建议。御史大夫萧望之上奏说道：“原先御史大夫的部属徐宫家在束莱，说往年增加海租，鱼就不出来。长老都说武帝时县官曾亲自捕鱼，海鱼不出来，后来又还给百姓，鱼才出来。阴阳相感，事物同类相应，万物都是这样。现在耿寿昌打算就近购买水运关内的谷物，建筑仓库打造船只，花费值二亿多，有劳动大众的工程，怕产生旱灾的气象，百姓遭受它的灾害。耿寿昌习于测算一分一铢的事情，他的深远的计算和思考，实在不足胜任，应和原先一样为好。”皇上没有听从。水运的事情果然便利，耿寿昌就请示命令边郡都建筑仓库，在谷价低时增价买入，以对农民有利，谷贵时就减价出卖，称做常平仓。百姓感到便利。皇上就下诏，赐给耿寿昌关内侯的爵位。蔡癸因为喜好农业而作为使者去劝勉郡国，当上了大官。
元帝即位，天下大水，关东郡十一尤甚。二年，齐地饥，谷石三百余，民多饿死，琅邪郡人相食。在位诸儒多言盐、铁官及北假田官、常平仓可罢，毋与民争利。上从其议，皆罢之。又罢建章、甘泉宫卫、角抵、齐三服官，省禁苑以予贫民，减诸侯王庙卫卒半。又减关中卒五百人，转谷赈贷穷乏。其后用度不足，独复盐铁官。
元帝即帝位，天下发大水，关东十一郡尤其厉害。元帝二年，齐地发生饥荒，谷一石三百余钱，百姓有很多被饿死，琅邪郡人吃人。在官位的各位儒生大多说盐铁宫及北假田官、常平仓可以罢免，不要同百姓争夺利益。皇上听从了他们的议论，把盐铁官及北假田官、常平仓都罢免了。又罢免了建章、甘泉的宫卫，角抵，齐三服官，减少禁苑来给予贫民，裁减诸侯王庙的卫士一半。又裁减关中的士卒五百人，转运谷物来救济穷困的人。这之后，费用不足，衹恢复了盐铁官。
成帝时，天下亡兵革之事，号为安乐，然俗奢侈，不以蓄聚为意。永始二年，梁国、平原郡比年伤水灾，人相食，刺史、守、相坐免。
成帝的时候，天下没有战争，称得上安乐，但是民俗奢侈，不考虑积蓄聚藏。永始二年，梁国、平原郡连年遭受水灾，发生人吃人的现象，刺史、郡守都因犯罪免官。
哀帝即位，师丹辅政，建言：“古之圣王莫不设井田，然后治乃可平。孝文皇帝承亡周乱秦兵革之后，天下空虚，故务劝农桑，帅以节俭。民始充实，未有并兼之害，故不为民田及奴婢为限。今累世承平，豪富吏民訾数巨万，而贫弱俞困。盖君子为政，贵因循而重改作，然所以有改者，将以救急也。亦未可详，宜略为限。”天子下其议。丞相孔光、大司空何武奏请：“诸侯王、列侯皆得名田国中。列侯在长安，公主名田县道，及关内侯、吏、民名田，皆毋过三十顷。请侯王奴婢二百人，列侯、公主百人，关内侯、吏、民三十人。期尽三年，犯者没入官。”时田宅奴婢贾为减贱，丁、傅用事，董贤隆贵，皆不便也。诏书：“且须后”，遂寝不行。宫室、苑囿、府库之臧已侈，百姓訾富虽不及文、景，然天下户口最盛矣。
哀帝即帝位，师丹辅佐政事，他建议说：“古代英明的君王没有不设立井田，然后治理才可太平。孝文皇帝承接在灭亡的周朝和暴乱的秦朝战事之后，天下空虚，所以致力于鼓励人民进行农桑业，用节俭作为天下表率。百姓才开始充实，没有兼并的灾害，所以不为民田和奴婢作出限制。现在几代太平相承，大富豪和官吏的财产极多，但贫苦弱小的人更加穷困。君子从事政治，以守旧法不加以改变为贵而很难有改动创造，然而之所以还是有改革的，是因为要用来救急。但也没有全改，宜大略加以限制。”天子把他的建议下达给臣下。丞相孔光、大司空何武上奏请求：“诸侯王、列侯都得到国家中的以私人名义占有的土地。列侯在长安，公主在各县以私人名义占有的土地，以及关内侯、官吏以私人名义占有的土地都不要超过三十顷。诸侯王的奴婢是二百人，列侯、公主的奴婢是一百人，关内侯、官吏的奴婢是三十人。以三年为期限，违反的没收入官府。”当时田宅奴婢的价格减少降低，丁、傅当权，董贤显贵，对他们都不利。皇帝下令暂且拖后，后来便停止没有实行。宫室苑囿府库的收藏已很多了，百姓的资财富有虽比不上文帝、景帝的时候，但天下的人口是最多的了。
平帝崩，王莽居摄，遂篡位。王莽因汉承平之业，匈奴称籓，百蛮宾服，舟车所通，尽为臣妾，府库百官之富，天下晏然。莽一朝有之，其心意未满，狭小汉家制度，以为疏阔。宣帝始赐单于印玺，与天子同，而西南夷钅句町称王。莽乃遣使易单于印，贬钅句町王为侯。二方始怨，侵犯边境。莽遣兴师，发三十万众，欲同时十道并出，一举灭匈奴；募发天下囚徒、丁男、甲卒转委输兵器，自负海江、淮而至北边，使者驰传督趣，海内扰矣。又动欲慕古，不度时宜，分裂州郡，改职作官，下令曰：“汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋，罢癃咸出，而豪民侵陵，分田劫假，厥名三十，实十税五也。富者骄而为邪，贫者穷而为奸，俱陷于辜，刑用不错。今更名天下田曰王田，奴婢曰私属，皆不得卖买。其男口不满八，而田过一井者，分余田与九族乡党。”犯令，法至死，。制度又不定，吏缘为奸，天下謷謷然，陷刑者众。
平帝崩后，王莽摄政，他便篡夺帝位。王莽因袭汉朝治平相承的业绩，匈奴称臣，百蛮顺服，舟车所通的地方，都是臣民，府库百官的富有，使天下安逸。王莽有一天占有了它，但他心意却没有得到满足，鄙视汉家制度，认为它不精密。宣帝时开始赐给单于印玺，和天子相同，而西南夷钩町则称王。王莽就派遣使者更换单于的印玺，贬钩町王为侯。这两方开始心怀怨恨，侵犯边境。王莽便发动军队，派遣三！。万的军队，打算同时分十路一同出发，一举消灭匈奴；征发天下囚徒、成年男子、兵士转运军用物资和兵器，从背靠大海的江、淮而到北边，使者驾着车督促，海内被扰乱了。又动辄仿照古代，不考虑时宜，分裂州郡，改动官员的职能，设立官位，下令说：“汉代减轻田租，收取三十分之一的税，常有出钱以代服兵役的赋税，残废疾病的人都要交纳，而且豪民侵犯，分田夺取税收。名义上是三十收一，实际上是收十分之五的税、富有的人骄横邪恶，贫困的人走投无路而走上邪路，都陷于无辜，刑具没有闲置的。现在把天下田改名为王田，奴婢叫私属，都不允许卖买。有家庭男子人数不满八个，而田超过一井的，把多余的田分给九族乡亲。”违反法令的，法令上要判处死刑，制度上又没有确定，官吏以此为奸，天下怨声鼎沸，陷入刑罚的人相当多。
后三年，莽知民愁，下诏诸食王田及私属皆得卖买，勿拘以法。然刑罚深刻，它政誖乱。边兵二十余万人仰县官衣食，用度不足，数横赋敛，民俞贫困。常苦枯旱，亡有平岁，谷贾翔贵。
三年后，王莽知道百姓凄惨，下诏令各王B！以及私属都可卖买，不要以法律拘捕。但刑罚峻刻，政治混乱。边境上的士兵二十多万人仰仗天子的衣食，费用不足，几次残暴征税，百姓更加贫困。常苦于旱灾，没有平安的年份，谷价飞涨。
末年，盗贼群起，发军击之，将吏放纵于外。北边及青、徐地人相食，雒阳以东米石二千。莽遣三公将军开东方诸仓赈贷穷乏，又分遣大夫谒者教民煮木为酪；酪不可食，重为烦扰。流民入关者数十万人，置养澹官以廪之，吏盗其廪，饥死者什七八。莽耻为政所至，乃下诏曰：“予遭阳九之厄，百六之会，枯、旱、霜、蝗，饥馑荐臻，蛮夷猾夏，寇贼奸轨，百姓流离。予甚悼之，害气将究矣。”岁为此言，以至于亡。
王莽末年，盗贼群起，派军队去攻打他们，将吏又在外放任士兵。北边及青、徐地区出现人吃人的现象，雒阳以东米一石二千钱。王莽派遣三公将军打开东方的各粮仓救济贫困百姓，又分头派遣大夫、谒者教百姓煮草木为酪；酪不能吃，又增添了烦扰。流民进入关中的数十万人，设置养赡官来供给他们，官吏又盗取了他们的供给物，饥饿而死的人十有七八。王莽对自己的政治感到可耻，就下韶说：“我遭受阳九的困厄，百六的会合，旱灾、霜灾、蝗灾，荒年重现，蛮夷扰乱华夏，寇贼为非作歹，百姓流离失所。我很哀痛，恐怕气数要完了。”每年都这样说，一直到他消亡。